Rund ums Geld im öffentlichen Dienst - Ausgabe 2011 - Kapitel 1: Der öffentliche Sektor

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Rund ums Geld im öffentlichen Dienst - Ausgabe 2011
Kapitel: Der öffentliche Sektor in Deutschland


Der öffentliche Sektor in Deutschland

Der öffentliche Sektor (siehe Übersicht unten) umfasst rund 6,5 Mio. Menschen. 4,5 Mio. arbeiten im „klassischen“ öffentlichen Dienst, beispielsweise beim Bund, in den Ländern oder in der Kommunal- und Gemeindeverwaltung. Zum öffentlichen Dienst zählen auch rechtlich selbständige Einrichtungen in privater Rechtsform mit überwiegend öffentlicher Beteiligung.

Mehr als 1 Mio. Frauen und Männer arbeiten in privatisierten Einrichtungen des Dienstleistungssektors (u. a. Bahn, Post, Telekom, Energie- und Versorgungsbetriebe sowie ausgegliederte Kliniken und Verkehrsbetriebe). Zum öffentlichen Sektor gehören aber auch 1.050 Mio. Ruhestandsbeamte.

Im öffentlichen Dienst arbeiten derzeit mehr als 4,5 Mio. Frauen und Männer, davon sind 2,7 Mio. im Tarifvertragsverhältnis und 1,7 Mio. in einem Beamtenverhältnis beschäftigt. Hinzu kommen noch 185.039 Berufs- und Zeitsoldaten.

Gleicher Zugang zu öffentlichen Ämtern
Der Zugang zum öffentlichen Dienst ist durch das Grundgesetz geschützt. Kriterien für eine Einstellung – egal ob als Tarifkraft oder Beamter – sind Eignung, Befähigung und die fachliche Leistung. Der im Verfassungsrecht verankerte Leistungsgrundsatz gilt sowohl für Arbeitnehmer als auch für Beamte. Während es bei Arbeitnehmerpositionen auf die funktionsspezifische Qualifikation ankommt, gelten für die Beamten laufbahnspezifische Qualifikationen als entscheidende Zugangsvoraussetzungen. Prinzipiell sind diese Bedingungen auch von Bewerbern aus anderen EU-Mitgliedstaaten zu erfüllen. Positionen im Kernbereich des staatlichen Handelns sind allerdings deutschen Staatsangehörigen vorbehalten.

Der öffentliche Sektor in Deutschland

"Tabelle S. 1 folgt"

Grundlagen für den Arbeitnehmerstatus und das Beamtenverhältnis
Für die Beschäftigten im öffentlichen Dienst gelten hinsichtlich ihrer Einkommens- und Arbeitsbedingungen viele besondere Regelungen. Einer der grundlegenden Unterschiede des Beamtenrechts gegenüber dem Recht von Arbeitnehmern liegt darin, dass es im öffentlichen Dienstrecht weder Tarifautonomie noch Streikrecht gibt. Während das Dienstverhältnis der Beamten einseitig durch den Gesetzgeber festgelegt wird, werden die formellen und materiellen Regelungen des Arbeitnehmerverhältnisses durch die Tarifvertragsparteien – Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften – ausgehandelt.

Berufsbeamtentum verfassungsrechtlich verankert
Verfassungsrechtliche Grundlagen des Berufsbeamtentums ergeben sich aus Art. 33 Abs. 4 GG als beamtenrechtlicher Funktionsvorbehalt und Art. 33 Abs. 5 GG als institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums. Beide Absätze bilden eine Regelungseinheit und gewährleisten die Einrichtung des Berufsbeamtentums zum Wohle der Allgemeinheit, um die Funktionsfähigkeit des Staatsapparates zu sichern.

Art. 33 Abs. 4 GG legt fest, dass hoheitsrechtliche Befugnisse grundsätzlich nur von Personen in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis ausgeübt werden dürfen – oder anders ausgedrückt: Wer staatliche Macht ausübt, soll dies im Sonderstatus als Berufsbeamter tun, damit seine persönliche Unabhängigkeit und fachliche Qualifizierung garantiert sind.

Art. 33 Abs. 5 GG beinhaltet eine Berücksichtigungspflicht der „hergebrachten
Grundsätze des Berufsbeamtentums“ bei der Gestaltung des öffentlichen Dienstes. Dieser Artikel bildet die Ermächtigungsgrundlage des Gesetzgebers zur Regelung des Beamtenrechts. Im Zuge der Föderalismusreform wurde Art. 33 Abs. 5 GG ergänzt. Das Berufsbeamtentum soll künftig nicht nur gesetzlich geregelt, sondern auch „fortentwickelt“ werden. Von dieser Regelung erhofft sich der Verfassungsgeber größere Gestaltungsräume. Die Zuständigkeit für das Erlassen von Regelungen für Beamtinnen und Beamte liegt beim Bund und in den Ländern. Die statusrechtlichen Fragen sind für Beamte des Bundes im Bundesbeamtengesetz, für die Landesbeamten im Beamtenstatusgesetz geregelt. Durch die Föderalismusreform können die Länder seit September 2006 auch bei Besoldung, Laufbahnen und der Versorgung eigenständige Regelungen treffen. Dies wird die Übersichtlichkeit des bundesdeutschen Beamtenrechts erheblich erschweren und mittelfristig kaum noch eine Vergleichbarkeit materieller Regelungen zulassen.

Arbeitsrecht gilt auch im öffentlichen Dienst
Wie in der Privatwirtschaft werden Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst auf der Grundlage eines Arbeitsvertrages beschäftigt. Dieser Arbeitsvertrag unterliegt den allgemeinen Regeln des deutschen Arbeitsrechts und den spezifischen Regelungen der einschlägigen Tarifverträge. Im öffentlichen Dienst sind in diesen Tarifverträgen nahezu alle wesentlichen Arbeitsbedingungen festgelegt:
- für Tarifbeschäftigte beim Bund und in den Gemeinden gilt seit 1. 10. 2005 der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD). Beim TVöD wird nicht mehr zwischen Angestellten und Arbeitern unterschieden. Es gibt nur noch den Begriff „Beschäftigter“. Mehr Informationen finden Sie auf den Seiten 9 ff.
- für Tarifbeschäftigte in den Ländern gilt seit 1. 11. 2006 der Tarifvertrag Länder (TV-L) und den ihn ergänzenden Tarifverträgen, beispielsweise über die Vergütungstabellen und Einkommensbestandteile ( siehe Seite 26 ff.).

Der Bundesangestelltentarifvertrag (BAT) und der Manteltarifvertrag für Arbeiterinnen und Arbeiter (MTArb) sind durch die beiden Tarifverträge „TVöD“ und „TV-L“ abgelöst worden.

Pflichten und Rechte der Beamten und Arbeitnehmer
Da Beamtinnen und Beamte in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen, wird ihnen durch diese Sonderstellung eine Reihe besonderer Pflichten auferlegt, beispielsweise Treuepflicht, Gehorsamspflicht und Dienstleistungspflicht. Diese Pflichten ergeben sich aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Sie haben dem ganzen Volk und nicht einer Partei zu dienen und ihre Aufgaben unparteiisch und gerecht zu erfüllen. Sie müssen bei ihrer Amtsführung immer auf das Wohl der Allgemeinheit achten.

Die Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst haben grundsätzlich die gleichen Rechte und Pflichten im Rahmen ihres Arbeitsverhältnisses wie in der Privatwirtschaft. Neben der Arbeitspflicht als Hauptpflicht besteht eine Reihe von Nebenpflichten. Allgemein besteht beispielsweise die Verpflichtung, sich nach besten Kräften für die Interessen seines Arbeitgebers einzusetzen (Treuepflicht). Von Arbeitnehmern im öffentlichen Dienst wird daneben auch verlangt, dass sie ihr Handeln am Allgemeinwohl ausrichten und ihre Aufgaben unparteiisch und gerecht erfüllen. Darüber hinaus besteht eine politische Treuepflicht. Darunter versteht man ein durch das gesamte Verhalten dokumentiertes Bekenntnis zu den verfassungsmäßigen Grundprinzipien.

Die Verletzung arbeitsvertraglicher Pflichten können öffentliche Arbeitgeber mit den gleichen Mitteln ahnden wie Arbeitgeber in der Privatwirtschaft, beispielsweise durch Missbilligung oder eine Ermahnung. Für eine Abmahnung gelten allerdings besondere Formvorschriften.

Der Arbeitgeber muss in einer für die Arbeitnehmerin oder den Arbeitnehmer hinreichend deutlich erkennbaren Art und Weise die Leistungsmängel beanstanden. Die Abmahnung kann beispielsweise mit dem Hinweis verbunden werden, dass im Wiederholungsfall der Inhalt und der Bestand des Arbeitsverhältnisses gefährdet sind. Die schärfste arbeitsrechtliche Sanktion stellt die Beendigung des Arbeitsverhältnisses durch Kündigung dar.

Beendigung des Beamten- und Arbeitsverhältnisses
Das Beamtenverhältnis kann aus mehreren Gründen enden, beispielsweise durch Tod. Der häufigste Beendigungsgrund ist der Eintritt in den Ruhestand, beispielsweise bei Erreichen der Altersgrenze. Weitere Tatbestände ergeben sich aus den Beamtengesetzen des Bundes und der Länder.

Im Gegensatz zu „Beamten auf Lebenszeit“ sind Tarifkräfte im öffentlichen Dienst zwar nicht lebenslang angestellt, doch bei einer Beschäftigungszeit von 15 Jahren und nach Vollendung des 40. Lebensjahres können Tarifbeschäftigte bei Bund, Ländern und Gemeinden nicht mehr „ordentlich“ gekündigt werden. Für alle anderen Tarifbeschäftigten im öffentlichen Dienst kann das Arbeitsverhältnis durch Kündigung beendet werden. Bei einer solchen Maßnahme ist allerdings der zuständige Personalrat zu beteiligen. Versäumt es der Arbeitgeber, die Personalvertretung bei einer Kündigung ordnungsgemäß zu beteiligen, ist die Kündigung unwirksam. Bei der Kündigung unterscheidet man zwischen der „ordentlichen Kündigung“ und „außerordentlichen (fristlosen) Kündigung“. Die Unterscheidungen beziehen sich auf die Kündigungsfrist und den Kündigungsgrund ( siehe Seite 6).

Einen besonderen Kündigungsschutz genießen auf Grund gesetzlicher Regelungen beispielsweise Wehrdienstleistende, Schwangere, Schwerbehinderte und Mitglieder von Personalvertretungen. Ein besonderer Kündigungsschutz kann aber auch in Tarifverträgen vereinbart werden. Dabei können durchaus auch Einzelfragen unter einen besonderen Schutz gestellt werden, beispielsweise für Betroffene von Rationalisierungsmaßnahmen. Im öffentlichen Dienst bestehen zahlreiche Tarifverträge, die für Beschäftigte einen gewissen Bestandsschutz bei der Übernahme einer anderen Tätigkeit vorsehen oder vor betriebsbedingten Kündigungen schützen (beispielsweise wegen Personalabbau).

Da die Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst auf der Grundlage eines privatrechtlichen Arbeitsvertrages beschäftigt werden, sind für Rechtsstreitigkeiten die Arbeitsgerichte zuständig. Gegen eine Kündigung kann sich der Arbeitnehmer im Wege der Kündigungsschutzklage vor dem Arbeitsgericht wehren. Es können aber auch Ansprüche aus dem Arbeitsverhältnis – beispielsweise auf eine höhere Gehaltsgruppe wegen Erfüllung der tarifvertraglichen Eingruppierungsmerkmale – vor dem Arbeitsgericht verfolgt werden.

Für „Tarifkräfte“ Verhandlungen – für „Beamte“ Besoldungsanpassungen
Auch im öffentlichen Dienst gibt es keine „automatische Gehaltsanpassungen“. Vielmehr muss auch im öffentlichen Dienst über die Gehälter immer wieder neu entschieden werden. Für die Tarifkräfte geschieht das – wie in den anderen Wirtschaftszweigen auch – in Verhandlungen der Gewerkschaften mit den öffentlichen Arbeitgebern mit dem Ergebnis eines neuen Gehaltstarifvertrages. Auf der Arbeitgeberseite werden die Verhandlungen von Bund, Ländern und kommunalen Arbeitgebern, die an sich voneinander unabhängig sind, gemeinsam
geführt. Die Verhandlungsgemeinschaft von Bund, Ländern und kommunalen Arbeitgebern beruht auf freiwilliger Übereinkunft. Die Gewerkschaften können die Tarifkräfte zur Durchsetzung von Verhandlungszielen auch zum Streik aufrufen.

Zur Durchsetzung ihrer Forderungen im Rahmen von Tarifverhandlungen steht den Arbeitnehmern im öffentlichen Dienst wie denen in der Privatwirtschaft ein Streikrecht zu. Beamte dürfen sich nach höchstrichterlicher Rechtsprechung nicht an Streiks beteiligen.

HINWEIS

Tarifautonomie gilt auch für den öffentlichen Dienst

Das seit 1949 erlassene Tarifvertragsgesetz galt von Anfang an auch für den öffentlichen Dienst. Dort werden die Tarifverträge heute in der Regel einheitlich zwischen den Arbeitgebern des Bundes, der Länder und des Kommunaldienstes auf der einen Seite und den im öffentlichen Dienst vertretenen Gewerkschaften auf der anderen Seite ausgehandelt. Der Bundesdienst wird auf der Arbeitgeberseite durch den Bundesminister des Innern vertreten, die Länder durch ihren Arbeitgeberverband (Tarifgemeinschaft deutscher Länder – TdL) repräsentiert. Auch für den Kommunaldienst besteht ein solcher Zusammenschluss auf Bundes ebene (Vereinigung der kommunalen Arbeitgeberverbände VKA). Die VKA repräsentiert die kommunalen Gebietskörperschaften (Gemeinde, Städte, Kreise usw.) sowie die kommunalen Unternehmen. Die Zusammenarbeit dieser gleichberechtigten Bereiche beruht auf freiwilliger Basis.


Sie dürfen aber nicht auf Arbeitsplätzen streikender Arbeitnehmer als „Streikbrecher“ eingesetzt werden. Arbeitsniederlegungen und Streiks müssen allerdings von den Gewerkschaften getragen sein und dürfen ausschließlich auf die Gestaltung von Arbeitsbedingungen gerichtet sein oder den Abschluss von Tarifverträgen zum Ziel haben. Der Streik ist das letzte Mittel zur Verständigung. Politische Streiks sind in Deutschland aber nicht zulässig.

Wenn die Verhandlungen zunächst nicht zum Erfolg führen, kann ein Schlichtungsverfahren eingeleitet werden, in dem eine Kommission aus Vertretern der Tarifpartner unter einem unparteiischen Vorsitzenden eine Einigungsempfehlung an die Tarifvertragsparteien ausarbeitet und beschließt. Die Empfehlung ist nicht bindend, verpflichtet aber die Tarifvertragsparteien, unverzüglich neue Verhandlungen aufzunehmen. Während des Schlichtungsverfahrens darf nicht gestreikt werden.

Gehaltstarifverträge sind für die Dauer ihrer vereinbarten Laufzeit für die beteiligten Arbeitgeber und Gewerkschaftsmitglieder bindend. In aller Regel werden sie auf der Grundlage der Arbeitsverträge auch auf nichtorganisierte Arbeitnehmer angewendet.

Die Grundsätze der Bezahlung von Angestellten finden sich im Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD) und dem Tarifvertrag der Länder (TV-L), die den Bundes-Angestelltentarifvertrag (BAT) und den Manteltarifvertrag für Arbeiter (MTArb) abgelöst haben. Die Gehälter selbst sind in Lohn- und Vergütungstarifverträgen geregelt, die zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften ausgehandelt und unter Einhaltung bestimmter Fristen gekündigt werden können. Für herausgehobene Funktionen oberhalb der höchsten tariflichen Gehaltsgruppe werden individuelle Abreden getroffen (außertarifliche Tarifbeschäftigte).

HINWEIS

Beendigungsgründe eines Arbeitsverhältnisses
- Ordentliche Kündigung

Die ordentliche Kündigung ist an Fristen gebunden. Die Kündigungsfrist beträgt während der sechsmonatigen Probezeit zwei Wochen zum Monatsende. Nach Ablauf von sechs Monaten beträgt die Kündigungsfrist einen Monat und verlängert sich – je
nach Dauer der Beschäftigung – auf bis zu sechs Monate. Nach einer Beschäftigungszeit von 15 Jahren, jedoch frühestens nach Vollendung des 40. Lebensjahres, sind Arbeitnehmer im Geltungsbereich des BAT/MT-Arb ordentlich nicht mehr kündbar. Die ordentliche Kündigung durch den Arbeitgeber bedarf einer Begründung, die sie sozial rechtfertigt. Eine Kündigung ist nur dann sozial gerechtfertigt, wenn sie durch Gründe, die in der Person oder in dem Verhalten des Arbeitnehmers liegen, oder durch dringende betriebliche Erfordernisse, die einer Weiterbeschäftigung in diesem Betrieb entgegenstehen, bedingt ist.

- Außerordentliche (fristlose) Kündigung
Die außerordentliche Kündigung ist aus wichtigem Grund ohne Einhaltung einer Kündigungsfrist zulässig. Es müssen Tatsachen vorliegen, auf Grund derer die Fortsetzung des Beschäftigungsverhältnisses bis zum Ablauf der Kündigungsfrist nicht zugemutet werden kann. Auch an sich ordentlich nicht kündbaren Angestellten kann aus wichtigen Gründen personen- oder verhaltensbedingt fristlos gekündigt werden.

- Auflösungsvertrag
Das Arbeitsverhältnis kann im gegenseitigen Einvernehmen jederzeit beendet werden.

- Erreichen der Altersgrenze
Das Arbeitsverhältnis endet mit Ablauf des Monats, in dem der Arbeitnehmer das 65. Lebensjahr vollendet hat. Bei Wunsch auf vorzeitiges Ausscheiden, weil Rente schon früher aus der Rentenversicherung und Zusatzversorgung bezogen werden kann, muss ein Auflösungsvertrag geschlossen werden.

- Verminderte Erwerbsfähigkeit
Das Arbeitsverhältnis endet, wenn festgestellt ist, dass der Arbeitnehmer erwerbsgemindert ist. Bei teilweiser Erwerbsminderung hat der Arbeitnehmer Anspruch auf Weiterbeschäftigung, sofern ein geeigneter Arbeitsplatz zur Verfügung steht.

- Zeitablauf
Ein befristetes Arbeitsverhältnis endet zu dem im Arbeitsvertrag festgelegten Zeitpunkt. Jedoch ist eine Befristung nur zulässig, wenn es dafür einen hinreichenden sachlichen Grund gibt (durch die Befristung des Arbeitsverhältnisses darf der gesetzliche Kündigungsschutz nicht umgangen werden). Lediglich bei erstmaliger Beschäftigung bei demselben Arbeitgeber ist bis zur Dauer von zwei Jahren eine Befristung auch ohne sachlichen Grund zulässig.

- Kündigung während der Probezeit
Während einer Probezeit zu Beginn des Arbeitsverhältnisses (bei Angestellten sechs
Monate, bei Arbeitern drei Monate) hat der Arbeitgeber erleichterte Kündigungsmöglichkeiten.


Link-TIPP Mehr Informationen zur öffentlichen Verwaltung und dem Einkommen von Beamten und der Bezahlung von Tarifkräften finden Sie unter www.die-oeffentliche-verwaltung.de
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